(Solapa)
Tadeo Zarratea
Soy
Tadeo Zarratea, oriundo de Juty y del
año 1946.
Soy
abogado y doctor en ciencias jurídicas por la UNA.
Ejercí
la profesión en forma independiente por
más
de 20 años cultivando las ramas laboral y civil,
brindando
mis servicios preferentemente a los
sectores
más necesitados: indígenas, obreros y campesinos.
Durante
mi militancia política activa ocupé sucesi-
-vamente
los cargos de Convencional constituyente,
Senador
de la nación, Director jurídico del Ministerio
de
Agricultura y Director del Centro de Estudios
de
la Realidad paraguaya (CERPA).
En
el año 2000 ingresé a la magistratura y ejerzo
hasta
la fecha (2018) el cargo de Juez de Primera
Instancia
en lo Laboral, en la ciudad de Asunción.
Defendí
como tesis doctoral un anteproyecto de
Código procesal laboral de modalidad oral, con la
cual
y no obtuve alta calificación porque
propongo
en
ella la derogación total del código vigente (cuya
enseñanza
en las universidades se halla a cargo de
los
integrantes de la mesa) para sustituirlo por otro
que
viabilice el proceso oral. Sostengo que el
Paraguay
es el último y ya el único país de la región
Que
mantiene el proceso laboral escrito y que
este
hecho entrampa al pueblo paraguayo que
tiene
una cultura predominantemente oral.
En
esta breve obra trato de combinar mis conocimientos
jurídicos,
políticos y culturales, porque también soy
un
observador
de la cultura oral del Paraguay, tema que por
lo
general abordo en mis obras literarias: cuentos, teatros,
guiones
y hasta ahora una novela en lengua guaraní, la
primera
que fue escrita en una lengua de América.
LA
REFORMA JUDICIAL
PRÓLOGO
El presente
material ha circulado en nuestro medio antes de ahora como documento anónimo.
Lo escribí a pedido de parlamentarios amigos que buscaban una orientación para
la reforma del Poder Judicial y les entregué sin nombre ni firma a los efectos de evitar suspicacias. El original data de julio del 2014,
pero en esta edición se encuentra modificado
buena parte.
Ahora que se
vislumbra la reforma constitucional para los primeros años del próximo
quinquenio político, me tomo la libertad de publicarlo asumiendo su paternidad,
con el propósito de desatar el dialogo científico sobre la reforma judicial en
el marco de una eventual reforma constitucional.
Este
opúsculo es el producto de mis vivencias como Convencional Constituyente de
1992, como Senador de la Nación durante un quinquenio y como Magistrado
Judicial con 18 años de experiencia en el cargo. También se le suma la
experiencia ganada en el ámbito internacional, escenario en el cual tuve la
oportunidad de conocer sistemas judiciales distintos y de dialogar con grandes
juristas, magistrados y dirigentes de magistrados de América y del mundo. Ello
fue gracias a la Asociación de Magistrados Judiciales del Paraguay, cuya
directiva me ha honrado en varias ocasiones designándome como delegado ante las
asambleas anuales de la Federación Latinoamericana de Magistrados (FLAM) y de
la Unión Internacional de Magistrados (UIM).
Igualmente tuve la
oportunidad de aprovechar los Seminarios sobre sistemas democráticos y gestión
parlamentaria, realizados por la Unión Europea en España y Francia y de asistir
como becario, ya siendo magistrado, al Seminario sobre el Derecho Social
Español con un mes de duración en La Coruña, Galicia, en el cual disertaron
varios Ministros de la Corte Suprema de España.
No obstante declaro
que son reflexiones empíricas aunque algo he leído, desordenadamente y por mi
cuenta, de las teorías que tratan de
encontrar los mejores sistemas para lograr la eficacia del Poder Judicial en
los países democráticos.
Estas reflexiones
no pretenden pontificar sobre el tema ni monopolizar la propuesta. Simplemente abriga
el propósito de concitar la atención de quienes eventualmente pueden intervenir,
en la próxima Convención Nacional Constituyente, desde la futura Corte Suprema
de Justicia o desde los distintos cargos en la Magistratura, desde el Congreso
Nacional u otra función relevante.
Tampoco debemos
olvidar a los periodistas, trabajadores intelectuales siempre hábidos por encontrar
alternativas de cambio para el mejoramiento general del país, y nadie mejor que
ellos para difundir las ideas, entablar el debate, realizar la crítica a las
ideas y contribuir en la búsqueda de los
grandes consensos que la nación necesita.
En coherencia con
mi condición de docente uso en este opúsculo un lenguaje sencillo aun cuando
las ideas que se expresan sean complejas; no recurro a las citas de los grandes
pensadores ni de las grandes obras, porque no me gusta el boato ni la
prosopopeya jurídica. Para mí, cuanto más simples sean las exposiciones siempre será mejor.
Les dejo aquí estas
propuestas con la esperanza de que sean aprovechadas para bien del Paraguay y
ayuden a quienes se dejan ayudar.
Fraternalmente.
Tadeo
Zarratea.
Asunción, enero de 2018
LA
REFORMA JUDICIAL
Introducción
La propuesta de
renovación de la Corte Suprema de Justicia desató el debate sobre la reforma
del Poder Judicial. Es sorprendente el
alto grado de consenso social que se tiene sobre la necesidad de dicha
reforma. Esto es, decantando el tema, porque
también es innegable la confusión que se ha creado entre este tema y la
renovación de la Corte Suprema de Justicia, la cual puede ser parte o no de la
reforma del sistema.
La gente quiere de
veras el cambio del sistema judicial porque percibe que la justicia no funciona;
que está maniatada, impotente.
La reforma del sistema judicial
La reforma del
sistema judicial es esencialmente un tema de orden constitucional. Por ello, si se piensa en una reforma
profunda debe pensarse de modo inmediato en la reforma constitucional; sin ella
no es mucho lo que se puede hacer; no obstante, hay aspectos que pueden modificarse
sin recurrir a la reforma constitucional. Para reformar el Poder Judicial se tiene por
tanto dos clases de tareas:
1) las que pueden hacerse sin reforma
constitucional, y
2) las que sólo pueden hacerse a través de
dicha reforma.
CAPITULO
I
MEDIDAS QUE SE PUEDEN ADOPTAR
SIN REFORMA CONSTITUCIONAL
El Poder Judicial paraguayo ha crecido mucho en
los últimos 25 años de vigencia de la Constitución democrática; pero su
gobierno, ejercido por la Corte Suprema de Justicia, sigue la forma tradicional
y cae en el anacronismo. A primera vista
el Poder Judicial se presenta hoy día como un Poder desgobernado. No existen suficientes controles sobre sus dependencias;
existen compartimentos estancos y reparticiones olvidadas. Evidentemente esto ocurre por causa de la
excesiva concentración del poder en manos de la Corte, la cual se reserva el
derecho de nombrar a todos los funcionarios de la justicia, desde el más
encumbrado hasta el último aprendiz de pasa papeles en el último rincón de la
frontera del país.
Para cambiar la
forma de gobernar el aparato judicial, sin reforma constitucional, el Parlamento debe dictar una serie de leyes,
entre las cuales abogamos especialmente por dos de ellas:
a) La Ley
Orgánica del Poder Judicial descentralizado, y
b) La
Ley que establece la desconcentración de los organismos
dependientes de la Corte Suprema de Justicia.
a) La Ley Orgánica del Poder
Judicial descentralizado
El Poder Judicial
debe descentralizarse porque la Constitución Nacional declara en su artículo 1º,
que: “La República del Paraguay es para
siempre libre e independiente. Se constituye en Estado social de Derecho, unitario,
indivisible y descentralizado
en la forma que establecen esta Constitución y las leyes”. A su vez, cuando define al Poder Judicial
dispone: “La administración de justicia
está a cargo del Poder Judicial, ejercido por la Corte Suprema de Justicia, por
los Tribunales y por los Juzgados, en la forma que establezcan esta
Constitución y la ley” (Art. 247, 2º
párrafo).
A la luz de estas
disposiciones constitucionales es obvio que los tres Poderes del Estado deben
funcionar en forma descentralizada. La Constitución descentraliza el Poder
Ejecutivo con la creación de las Gobernaciones Departamentales. Igualmente
descentraliza el Poder Legislativo distribuyendo las 80 bancas de la Cámara de
Diputados entre todos los Departamentos políticos administrativos del
país. Sin embargo, sobre la
descentralización del Poder Judicial no tiene establecida norma alguna,
debiendo entenderse que la deja en manos de la legislatura ordinaria. Por tanto, la tarea que compete al Congreso
Nacional es dictar la ley por la cual se descentraliza el Poder Judicial. Al efecto se requiere todo un código que
organiza el Poder Judicial en forma descentralizada, porque no es cuestión de
declarar sino de disponer, de establecer cómo debe funcionar.
Al respecto cabe
señalar que el Poder Judicial tiene una estructura piramidal cuya base la
constituyen los Juzgados de Paz de toda la República, que suman actualmente alrededor
de 300, y el vértice es la Corte Suprema de Justicia. El poder jurisdiccional (esto es: la facultad de dirimir por medio de sentencias
los pleitos que surgen entre los ciudadanos) se halla repartido por Circunscripciones,
por materias y por grados a lo ancho y a lo alto de toda esa pirámide, pero no
ocurre lo mismo con los poderes de control y de administración del Poder
Judicial. Estas facultades se hallan
monopolizadas por el órgano cimero. El
Poder Judicial no se halla descentralizado y esta es una de las tareas pendientes
de los Poderes políticos del Estado. El Poder Judicial debe descentralizarse
porque tal es el imperativo constitucional.
El Poder Judicial
paraguayo ya tiene parte del camino andado en materia de descentralización pero
no lo suficiente. En los últimos 25 años ha instalado una Circunscripción Judicial en cada Departamento político
administrativo del país. Las bases ya
están echadas en cuanto a la distribución geográfica, pero falta establecer a
través de la ley el relacionamiento descentralizado entre la Corte Suprema de
Justicia, los Tribunales y los Juzgados del país.
La función de control.
En cuanto a la
función de control, la Corte ensayó un mecanismo que además de no hallarse
amparado por la ley, desnaturaliza completamente el control institucional. Dicho
mecanismo fue establecido por medio de Acordadas por Luis María Argaña en plena
dictadura. En efecto, a través de dicha
metodología la Corte Suprema se desentiende de su deber de controlar el
funcionamiento de los Tribunales y Juzgados del país, creando en sustitución lo
que se dio en llamar las “satrapías regionales”. Dividió geográficamente el
país en regiones conformadas por dos o más Departamentos y delegó la función
del control a un Ministro/Ministra en cada región. De esta forma el llamado “Ministro Superintendente” de tal región,
se convierte en el sátrapa de la misma, erigiéndose en Juez único y supremo de
las cuestiones suscitadas en “su” región. En cuanto a que los mismos rindan o
no informes a la Corte de los hechos y actos jurisdiccionales y conductuales irregulares
acaecidos en “su región” pasa a ser una cuestión de buena voluntad. Lo cierto
es que la Corte como tal ha dejado de ejercer el control institucional y los
Superintendentes se convirtieron en dueños de vidas y haciendas en sus
respectivas regiones.
El control administrativo.
En cuanto al
control administrativo y financiero de las Circunscripciones Judiciales del
interior, la Corte Suprema de Justicia, ha iniciado el proceso por delegación
de funciones a falta de ley, pero a nuestro juicio la medida también está
equivocada. Ella delega funciones en un Consejo
de Administración en cada Circunscripción Judicial del país y nombra
presidente del mismo al Presidente del Tribunal más antiguo de la región. Éste asume
en lo administrativo el gobierno de la Circunscripción Judicial departamental
en carácter de ordenador de gastos del Poder Judicial en la zona. Esta labor del
magistrado es extrajudicial, alegal, voluntaria y gratuita (oficialmente). Es
una labor que insume gran parte del tiempo del magistrado y no tiene
remuneración ni reconocimiento alguno; además hace que el mismo asuma todos los
riesgos que implica administrar dinero público.
En otras palabras lo que hace la Corte Suprema es transferir sus vicios
propios a los Consejos de Administración Circunscripcionales. En efecto, es harto
conocido que la Corte insume la mayor parte de su tiempo en cuestiones
financieras, administrativas y protocolares, en detrimento de su función
propia. En suma, la distracción y distorsión
de funciones propias que afecta a la Corte Suprema de Justicia son trasladadas,
con todos los vicios que ello implica, a los presidentes de los Consejos de
Administración departamentales. Este esquema
de control no se encamina hacia la descentralización sino hacia el centralismo,
hacia la preservación de la dependencia.
Por esto y por
otras razones sostenemos que dicho diseño está equivocado, sobre todo porque
está en contra de lo que el pueblo reclama con mucha fuerza en estos tiempos y que consiste en la
exoneración de los ministros y otros magistrados de las funciones
administrativas, para que puedan dedicarse en forma plena y total a la función
jurisdiccional, a la resolución de los casos sometidos a su consideración y
autoridad, al dictamiento de las sentencias. Sólo de ese modo los órganos judiciales,
incluida la Corte Suprema de Justicia, podrán reducir sustancialmente la larga
morosidad en que se hallan inmersos. En
conclusión, se necesita de una ley orgánica
judicial que organiza un Poder Judicial descentralizado y el Parlamento
está en condiciones de dictarla en virtud de las disposiciones mencionadas de
la Constitución Nacional sin necesidad
de reforma constitucional.
Contenidos de la futura ley de
descentralización.
Las leyes que
proponemos deben adoptar varias medidas para la organización del sistema
judicial y entre ellas dos principales:
1) Transferir por escala, parte del poder de
la Corte Suprema de Justicia, a los órganos judiciales inferiores, y
2) Crear una red independiente para la gestión
económico-administrativa del Poder Judicial.
Lo primero consiste
en empoderar a los Tribunales de Apelación y a los jueces, transfiriendo a los
mismos algunas potestades de la Corte según el grado, las necesidades y las
conveniencias.
Nuestro sistema
necesita de un control del funcionamiento de los Tribunales y los
Juzgados. No se trata de injerencia en
las potestades jurisdiccionales de los órganos, sino de una observación cercana
del funcionamiento para corregir ciertos vicios, unificar algunos procedimientos, organizar mejor el servicio
de justicia, buscar mecanismos para mayor acercamiento de los operadores de
justicia al público usuario entre otros.
La Corte y los
Tribunales de Apelación ejercen el control jurisdiccional de los órganos
inferiores a través de la revisión de las sentencias y otras resoluciones
apelables, pero no se ocupan de la orientación de los servicios y otros
aspectos. Por ello y para que exista descentralización la ley debe otorgar a la
Corte Suprema solamente el control de los tribunales de segunda instancia y
otorgar a cada Tribunal de Apelación facultades suficientes para el control del
funcionamiento de una cantidad determinada de Juzgados de Primera Instancia de
su Jurisdicción y zona. Dichas facultades deben incluir la inspección, el
acompañamiento y el apoyo a los Juzgados en materias de infraestructura y
provisión de insumos para el servicio etc. A su vez los Juzgados de Primera
Instancia deberán encargarse de lo mismo con respecto de varios Juzgados de Paz
de su entorno, previa delimitación y especificación de temas por Acordadas de
la Corte Suprema.
Las
mencionadas facultades transferidas deben incluir la auditoría de gestión de
los Tribunales y Juzgados, la atención de las quejas verbales, la intermediación
entre los funcionarios y el juez en casos de conflictos, entre los litigantes,
sus abogados y el juez cuando fueren necesarios, entre la Fiscalía y el
Juzgado; en suma, al Tribunal correspondiente deben recurrir todos los
auxiliares de la justicia, así como los justiciables en busca de soluciones, porque
es el órgano superior inmediato del juez.
El control de
funcionamiento y de eficacia debe ser una extensión del control jurisdiccional
que ya tienen los Tribunales; una prolongación necesaria porque el control de
la morosidad, mal endémico de nuestra justicia, y la investigación de sus
causas son cada vez más necesarios.
Poderes administrativos que necesita el juez
Uno
de los poderes fundamentales que necesitamos tener los jueces es el de la
selección e incorporación y permanencia del personal afectado a la repartición
judicial a nuestro cargo. En efecto, hoy
somos los únicos directores de unidades judiciales que no tenemos poder sobre
el personal que trabaja bajo nuestra dirección. No tenemos la potestad de
nombrar a ningún funcionario. Trabajamos
con el personal que se nos asigna y se nos impone. No podemos conformar equipos de trabajo en
los Juzgados. No tenemos poder disciplinario sobre el personal. No podemos impedir
el traslado del personal eficiente que se ha formado en el juzgado a nuestro
cargo, no podemos trasladar ni despedir a nadie; tampoco podemos promover o
ascender a los funcionarios eficientes. Esta falta de poder del juez sobre su
personal lleva a una suerte de relajación de la disciplina. En este punto medra
el personal inoperante y aquí también se genera la constante migración del
personal ineficiente, especulador u holgazán. Esta situación niega en forma absoluta
el Estado descentralizado que establece la Constitución Nacional, porque todas
estas facultades están actualmente en manos de la Corte Suprema de Justicia.
Al juez se le debe dar
este poder no solo porque es depositario de una partícula de la soberanía nacional
sino porque se encuentra perfectamente capacitado para conformar el equipo que
necesita con miras a la optimización del servicio. En suma, a los jueces y Tribunales
la ley les debe otorgar la responsabilidad de la selección, el nombramiento, la
permanencia, el control disciplinario y la distribución de tareas del personal
de su dependencia. El nombramiento del personal de los Juzgados puede hallarse
a cargo de los Tribunales, pero la propuesta debe ser privativa del juez.
La cuestión económico-financiera
Que un magistrado
judicial se dedique más a cuestiones económicas, financieras o administrativas,
configura una distorsión de las funciones propias, porque fue nombrado para la
misión exclusiva de impartir justicia. Los ministros de la Corte fueron
nombrados para oficiar de jueces supremos en las contiendas jurisdiccionales y
no para dedicarse a la construcción de palacios de justicia en las ciudades del
interior ni buscar la mejor forma de recaudar dinero para el Poder Judicial.
Por ello la ley
orgánica debe crear una estructura o red independiente para la gestión
económico-administrativa del Poder Judicial, en forma paralela con la red jurisdiccional.
Todos los países de
América Latina han venido sufriendo esta situación. Algunos han afrontado con
éxito el tema, y creemos que es Chile el
país que le dio la solución más adecuada. Dicho país viene desarrollando con
éxito la carrera administrativa judicial en forma paralela con la
jurisdiccional según nos informara el Ministro Haroldo Brito, hoy Presidente de
la Corte Suprema de Justicia de Chile, en ocasión de su visita al Paraguay y
también lo hemos observado personalmente in situ, en Chile. Esta cuestión es también materia de la
descentralización. Ello no implica que
los funcionarios de esta rama deban depender de otro Poder del Estado ni nada
que se le parezca, porque el Poder Judicial paraguayo tiene autonomía y
autarquía presupuestaria. La formación y
la acción de esta red de funcionarios administrativos
deben estar bajo la dirección de profesionales debidamente nombrados por la Corte
Suprema de Justicia, pero con amplios poderes en la materia de su competencia,
poderes que deben hallarse rigurosamente reglamentados por ley.
Conclusión
En suma esto es, a
grandes rasgos, cuanto proponemos como contenido de la eventual y nueva ley
orgánica judicial para descentralizar el Poder Judicial.
b) La
ley de desconcentración de la Corte Suprema de Justicia
La ley orgánica del
Poder Judicial descentralizado debe complementarse con otras leyes que desconcentran el poder de la Corte
Suprema de Justicia, alejando de ella varias reparticiones que no deben estar
directamente administradas por ella. Al
efecto deben identificarse los organismos que forman parte efectiva de este
Poder del Estado, los órganos auxiliares propios, esenciales o necesarios que
deben permanecer dentro del Poder Judicial.
Actualmente existe
una cantidad de reparticiones públicas dependientes de la Corte Suprema que no
deben permanecer dentro de ella porque sus administraciones consumen el tiempo
de los ministros. Entre ellos están los
Registros Públicos. El conjunto de los
Registros Públicos debe ser puesto por la ley de desconcentración judicial en
manos de una institución que tenga gran autonomía de gestión y amplia autarquía
presupuestaria y administrativa. Allí deben unificarse los Registros de
inmuebles, automotores, buques, aviones, poderes, derechos intelectuales,
comercio, relaciones civiles, registro civil de las personas, etc. Debe
preservarse la unidad de los Registros Públicos. Por su naturaleza los
registros públicos deben estar ligados siempre al Poder Judicial, tanto por ser
la proveedora de aproximadamente el 70 % de los recursos propios llamados
Fuente 30, como por la necesidad que tienen los jueces y abogados de recurrir a
ellos con frecuencia. Dichos Registros deben permanecer dentro del ámbito del
Poder Judicial, pero no en la forma en que se los tiene actualmente. La ligazón institucional debe permitir a los
Registros Públicos la toma de una prudente distancia de la Corte y ella debe
ejercer el control institucional que corresponde sobre una institución
auto-regulada.
Lo mismo se puede
decir de la Sindicatura General de
Quiebras, que tal vez deba pasar a depender del Ministerio de Comercio u
otra entidad afín. La Dirección General
de Institutos Penales debe transferirse enteramente al Ministerio de Justicia y
hacer cesar el sostenimiento económico del Poder Judicial. La Corte debe
deshacerse también de la matriculación
de abogados y otros auxiliares de justicia, de la toma de juramento de los
mismos. Estas son facultades meramente protocolares que deben ser transferidas
a los Tribunales de Apelación.
Igualmente la Corte debe deshacerse del Registro de Escribanos Públicos así como de los concursos de
oposición para la habilitación de los mismos. Lo ideal sería que la matrícula
de dichos profesionales sea otorgada por los colegios profesionales
respectivos, pero como la Constitución Nacional vigente contiene una llave que
no permite colegiatura alguna, debe arbitrarse otros mecanismos de
auto-regulación profesional y administración de las matrículas. Los abogados y escribanos deberían ser
habilitados por los tribunales civiles de cada Circunscripción Judicial donde van a ejercer la profesión.
En suma, son muchas
las instituciones que deben dejar de ser administradas por la Corte Suprema e
incluso por el Poder Judicial, sin perjuicio del tutelaje que les debe brindar
siempre. De cualquier manera es tiempo que el Poder Judicial sea
desconcentrado, desalijado, alivianado en su carga administrativa con el fin de
facilitar su dedicación plena y exclusiva a la administración de justicia. Como ejemplos muy significativos de la
eficacia de los órganos desconcentrados debemos mirar los casos del Ministerio
Público y del Ministerio de la Defensa Pública.
Ambos han mejorado sustancialmente después de su desprendimiento y toma
de distancia de la Corte Suprema de Justicia, y aunque falte mucho más, no
puede profundizarse sin reformar la Constitución Nacional. Pero cuando venga
dicha reforma deben desprenderse completamente de la Corte. Presumo que cuando
llegue ese momento nos preguntaremos: ¿Por qué tiene que intervenir la Corte Suprema
(que es juez) en el nombramiento de fiscales y defensores públicos?, si son
ellos abogados contratados por el Estado para que, en ejercicio de la profesión
de abogado, formulen la acusación penal
en nombre de la sociedad y ejerzan la defensa judicial de los
ciudadanos insolventes respectivamente.
Esto es, a grandes
rasgos, parte de lo que se puede hacer sin la reforma constitucional.
Los cinco proyectos de ley pendientes de
sanción legislativa.
En los primeros
meses del año 2017 se produjo una agitación política en cuyo marco se promovió
la remoción y sustitución de varios Ministros de la Corte Suprema de Justicia.
Al propósito de llevar a cabo los juicios políticos a tambor batiente
manifestado por un sector parlamentario, se le opuso la teoría del otro sector
que sostenía que el Poder Judicial necesitaba una reforma estructural, y que
consecuentemente no servirá de mucho la mera sustitución de Ministros. Allí las
partes convinieron revisar en profundidad la situación del Poder Judicial y
terminaron interesando a los demás Poderes del Estado en la conformación de una
GRAN COMISIÓN TRIPARTITA, extraparlamentaria, conformada por delegados de los tres Poderes del Estado, con el fin
de identificar las falencias legales del Poder Judicial y buscar consensos mínimos para formular una
serie de proyectos de ley de modo a remediar dichas falencias. El Poder
Ejecutivo respondió dictando el correspondiente decreto de constitución de la
Comisión Tripartita, la cual comenzó de inmediato sus tareas. Pero también sobre
la marcha se hicieron oír las voces de protesta y reclamo de los sectores
involucrados: los gremios de los operadores de justicia. Estos gremios reclamaron
ser escuchados por la Comisión porque querían contribuir con sus vivencias. La
Comisión decidió darles participación, con voz, pero sin voto, por cuanto que
los votos correspondían solo a los tres Poderes del Estado.
Integraron la
tripartita en representación del Poder Ejecutivo los Ministros Abogados Sergio
Godoy y Roberto Salomón; en representación del Senado, los Senadores Fernando
Lugo, Luis Castiglioni, Eduardo Petta San Martin y Adolfo Ferreiro; en
representación de la Cámara de Diputados los diputados nacionales, Abogados
Ramón Romero Roa, Víctor Ríos y Oscar Tuma; en representación del Poder
Judicial integró la Comisión el Ministro Raúl Torres Kirmser, junto con los
camaristas Mercedes Buongermini, Alberto Martínez Simón. La Comisión eligió
como su presidente al Senador Eduardo Petta San Martin, presumiblemente por
haber sido uno de los promotores de la idea.
Para integrar dicha
Comisión en las condiciones señaladas fuimos comisionados por la Asociación de
Magistrados Judiciales del Paraguay, el camarista penal Dr. José Agustín
Fernández y los jueces de primera instancia Leonardo Ledesma y el suscrito.
Allí trabajamos un día por semana aproximadamente durante un año bajo la
presidencia del Senador Eduardo Petta San Martín. La Comisión se dividió en dos
Salas y llegó a formular, con muy alto grado de consenso de los delegados de
los tres Poderes del Estado y de los gremios judiciales inclusive, un total de cinco
proyectos de ley que son: 1) Ley Orgánica Judicial (reformada). 2) La Carta
Orgánica del Consejo de la Magistratura (reformada). 3) La Carta Orgánica del
Jurado de Enjuiciamiento (reformada). 4) Ley que instituye la carrera judicial
(originaria). 5) Ley que organiza la Corte Suprema de Justicia (reformada)
CAPITULO
II
REFLEXIONES
SOBRE EL NUEVO PODER JUDICIAL
QUE
SE PUEDE INSTITUIR A TRAVÉS
DE
LA REFORMA CONSTITUCIONAL
En la próxima
reforma constitucional se debe mejorar sustancialmente el sistema
judicial. La modificación de dicho
sistema no corresponde realizar a través de la enmienda sino a través de la
reforma. Dicha reforma puede ser total o
parcial y en caso de reforma parcial, se debe incluir en la agenda todo el
Capítulo III del Título II de la Constitución Nacional, desde el artículo 247 hasta
el 265 y sus concordantes.
Sería conveniente
preservar la integridad de los artículos dogmáticos, los principios
fundamentales, los declarativos, y reformar solamente los operacionales. No obstante, esto no se puede garantizar en
razón de que la Convención Nacional Constituyente es una asamblea soberana.
Los
defectos de nuestra Constitución de 1992.
Nuestra Constitución
vigente presenta defectos, imprecisiones y lagunas en el Capítulo III que
organiza el Poder Judicial. Uno de ellos
es la falta de claridad en materia de periodicidad e inamovilidad de los
ministros de la Corte Suprema, que ha llevado a un lamentable conflicto de
poderes entre el Senado y la Corte Suprema de Justicia, hecho que ha
deteriorado bastante la imagen del Poder Judicial.
En cuanto a lagunas
legales o anomias, la Constitución no establece llaves o cláusulas penales para
los casos de indefinición de un tema por largo tiempo. Leyendo el Art. 96 de la Constitución
mexicana podemos tener una idea de lo que esto significa. Allí se tiene establecido que: “Si el Senado de la Nación no designa en el plazo de 30 días al ministro de la
Corte Suprema de la terna que le presenta el presidente de la República, para
llenar una vacancia, perderá la potestad
y el presidente de la República nombrará como ministro a uno de los ternados”. De
este modo funcionan las llaves o claves para el cierre de ciertos procesos
constitucionales que son incluidas en las constituciones para asegurar el
cumplimiento de los mandatos constitucionales en plazo razonable, por parte de
los poderes soberanos del Estado. Por dar un ejemplo, en nuestro país el
defensor del pueblo anterior ocupó tres períodos constitucionales en virtud de un
primer y único nombramiento, sólo porque no se pusieron de acuerdo las bancadas
parlamentarias y por ende tampoco el Congreso con el Poder Ejecutivo.
Otra laguna notoria
que presenta nuestra Constitución es la inexistencia de ministros suplentes en
la Corte Suprema. La institución de la
suplencia es necesaria por cuanto que los ministros titulares tienen
importantes compromisos de carácter protocolar, así como de frecuentes viajes
al interior y al exterior, y en tales casos, la Corte queda sin quórum para
sesionar y se paralizan sus actividades por semanas.
Otra falencia que
se encuentra en ella es la limitación del número de sus ministros a 9, con los
cuales se pueden conformar solamente tres Salas, mientras las especialidades
jurídicas o fueros son como mínimo cinco.
En nuestro sistema actual cada Sala abarca más de un fuero y varios ministros
deben atender asuntos que no son de su especialidad.
La Corte Suprema necesaria para el Paraguay
El Paraguay
necesita una Corte Suprema más extensa de la que tiene porque es un país donde
todos los conflictos, incluidos los políticos y electorales, se judicializan.
Los paraguayos no tenemos la costumbre de dirimir nuestras diferencias por
medio del dialogo, de las negociaciones y las transacciones. Culturalmente no estamos dispuestos a ello.
Así también, llegado a la instancia judicial no estamos preparados para perder
la contienda, por lo que normalmente agotamos todas las instancias habilitadas.
Los culturólogos denominan a esta clase de sociedad: “pueblo con cultura de
ideas absolutas o maximalistas”. Dentro
de esta cultura, plantear una negociación significa debilidad y llegar a una transacción configura traición a la causa. Llevado por esta cultura llegan hasta las
últimas instancias judiciales los pleitos de poca monta desatados entre vecinos.
Esto determina a su vez que la mismísima Corte Suprema caiga en morosidad.
La Corte Suprema
que necesita el Paraguay es una similar a la de los países centroamericanos. Ellos sacaron a flote sus sistemas judiciales
mediante Cortes Supremas de 15 miembros titulares y 15 suplentes como el caso El
Salvador y de 13 Ministros de Corte en Guatemala. Estos países son similares al Paraguay tanto
por la superficie territorial como por sus densidades poblacionales; por sus niveles
de desarrollo económico, sus poblaciones mestizas y sus culturas maximalistas.
En ellos también se judicializan casi todos los conflictos de intereses por más
pequeños que sean. Desde la instauración de los nuevos sistemas judiciales han
conseguido consolidar sus instituciones democráticas y han mejorado
sustancialmente el servicio de justicia a la población.
La Corte Suprema de
Justicia que sugerimos para el Paraguay es una de 15 miembros titulares y 15
suplentes a los efectos de conformarse todas las salas necesarias: Salas Civil,
Penal, Laboral, de la Niñez y de lo Contencioso-Administrativo. Es preciso que todos
los fueros tengan sus salas correspondientes, y que sean atendidas por los más
calificados especialistas en el tema. Proponemos que el Tribunal de Control Constitucional
sea ubicado fuera de la Corte Suprema de Justicia por diversos motivos, siendo
uno de ellos la gran cantidad de juicios llevados a una virtual tercera
instancia a través de la acción de inconstitucionalidad. Es necesario que el Tribunal
Constitucional tenga autonomía e independencia frente a la Corte Suprema. Para
su institución se podría tomar como modelo el
sistema español, al menos en lo que sea aplicable a nuestra cultura.
Volviendo a la
integración de la Corte, los ministros suplentes deben ser los relatores
principales de los ministros titulares y jefe del equipo de relatores de su
gabinete; deben gozar de iguales remuneraciones que los titulares con excepción
de los gastos de representación. Deben sustituir
a los titulares en casos de ausencia temporal o definitiva con todas las
potestades de los mismos. De esta forma
la Corte no dejará de reunirse semanalmente y jamás se reunirá sin tener en la
mesa a sus 15 miembros.
Se me dirá que este
proyecto demanda demasiados gastos y que es contrario a la tendencia de
achicamiento del Estado. Como este argumento contiene una falacia me apresuro
en desmentirlo. En primer lugar señalo que se destina muchos más recursos a
rubros intrascendentes que a esta función esencial del Estado: asegurar la justicia para todos.
Recordemos que el Estado le promete “Paz y Justicia” a la ciudadanía y que eso
está impreso nada menos que en el escudo
nacional; además le prohíbe a la gente hacerse justicia por mano propia y en
cambio le promete que le hará justicia cuando lo necesita. Administrar justicia es una actividad propia e
indelegable que tiene el Estado, el cual, puede delegar mucha actividades, pero
jamás podrá tercerizar la administración de justicia.
Por otra parte nuestra
gente tiene una idea equivocada de la distribución de los recursos públicos
asignados a cada uno de los Poderes del Estado. Es común escuchar quejas por
las dietas de los legisladores y por las remuneraciones de los ministros de
Corte. Pocos son los ciudadanos que saben que, por mandato constitucional, el
Poder Judicial debe llevar el 3% del Presupuesto de la administración central del
Estado y que durante varios años ni ese porcentaje se le ha asignado. Por su parte, el presupuesto del Poder Legislativo,
con toda su corruptela, no llega al 2% del presupuesto total del Estado. En cambio, el Poder Ejecutivo administra y
dispone de más del 95% de la torta presupuestaria. A todo ello debe agregarse que los recursos
destinados a los Poderes Legislativo y Judicial son ineludibles y esenciales
para el funcionamiento de la República. Solo quien carece de cultura
republicana les retacea estos recursos.
Por último, los
beneficios generados en favor de la ciudadanía mediante el servicio eficiente
de justicia compensarán ampliamente dichos gastos del Estado.
Duración del mandato:
Los Ministros de la
Corte Suprema en la nueva Constitución deberían ser nombrados por el plazo de
10 años y con inamovilidad absoluta durante dicho periodo, salvo juicio
político naturalmente. Concluido dicho plazo deben dejar indefectiblemente el
cargo para que asuman como titulares los suplentes respectivos por su orden,
sin necesidad de nueva designación, salvo el acto protocolar de asunción y de
notificación a los Poderes del Estado. De esta forma la sustitución del Ministro
titular se realizará sin crispaciones políticas y por una vía institucional
fluida. En casos de vacancias, el Senado y el Presidente de la República pondrán
en marcha los trámites constitucionales pero sólo para la designación de ministros suplentes. Sería
importante que nadie llegue a ser ministro titular de la Corte Suprema sin
antes haber sido ministro suplente durante el plazo mínimo de 5 años. Muy saludable sería establecer que cada 5
años se retire de la Corte un grupo de ministros titulares. En El Salvador se retiran 5 cada 5 años y asumen
los suplentes.
Para instaurar este
sistema se debe establecer en las disposiciones constitucionales transitorias
que serán nombrados en la primera vez y por esa única vez, cinco juristas
veteranos que rondan la edad límite superior que se establezca, directamente
como Ministros titulares de la Corte Suprema de Justicia para permanecer en el
cargo solo durante 5 años, y nombrar otros diez Ministros titulares más 15
suplentes de entre juristas más jóvenes, los que durarán en el cargo 10 años y
sin posibilidad alguna de reelección. Luego de esto el sistema ya funcionará fluidamente
a través del régimen de suplencias. Este
sistema tiene las ventajas de la experiencia previa en la misma Corte y la eliminación
de toda improvisación causada por oportunismos políticos. También deberá establecerse
la edad mínima de 50 años para la designación como suplente. La edad límite
superior se pude mantener en 75 años o modificarla.
El beneficio
principal que trae aparejado este sistema es la imposibilidad absoluta de conformar
Cortes Supremas “a medida” por los poderes políticos de turno. El mecanismo de
sustitución se los impide. Tampoco permite instalar en la Corte a personas que
no se encuentran en la suplencia esperando el tiempo para asumir la
titularidad. Pero lo más importante es que este sistema garantiza plenamente la
no injerencia política en la Corte porque pone la cuestión fuera de toda
manipulación posible. El régimen que
proponemos vuelve además irrelevante el tema de quien o quienes deben nombrar a
los Miembros de la Corte. Pueden seguir nombrando los dos Poderes políticos por
consenso como lo hacen actualmente, que en nada les podrá beneficiar la
designación de un Ministro de Corte suplente que, en el mejor de los casos,
asumiría la titularidad recién después de cinco años. También se torna
irrelevante que las sustituciones de ministros coincidan o no con los periodos quinquenales de renovación
del Ejecutivo y del Legislativo
El nuevo Consejo de la Magistratura
El Consejo de la
Magistratura instituido por la Constitución de 1992 ha marcado un hito en la
construcción del sistema judicial, pero los vertiginosos cambios que se
produjeron junto con sus propias falencias y las manipulaciones políticas, determinaron
su temprana declinación.
Entre los defectos
de conformación tenemos no solo la errónea e indebida inclusión en el mismo del
componente político, sino la preeminencia de los mismos sobre los sectores
académico y profesional; esa preeminencia no proviene de la cantidad de
miembros sino del poder que tienen los parlamentarios sobre los Ministros de la
Corte Suprema a través del juicio político, potestad que no le puede negar en
democracia. Otro de los errores es la
inclusión en el Consejo del representante de la Corte Suprema, el cual ejerce doble
voto en el nombramiento de un magistrado; vota en el Consejo para incluir a un
candidato en la terna y vuelve a votar en la Corte para la designación. Dicho representante, así como los
representantes de las Cámaras del Congreso y del Poder Ejecutivo, deben ser
eliminados del Consejo de la Magistratura.
Otra laguna grave
que presenta la conformación del Consejo de la Magistratura es la ausencia de
representantes de la Magistratura Nacional en el mismo. Los jueces deberíamos elegir a nuestros
representantes ante el Consejo en la misma forma que los abogados. La presencia
de nuestro estamento es importante porque realizaría una suerte de cooptación
limitada. Por su parte, la
representación de los abogados debe extenderse largamente porque dichos
profesionales son los intermediarios directos entre el litigante y el juez,
entre el justiciable y la Fiscalía y entre la sociedad y la administración de
justicia; son los abogados y no otros quienes sufren la displicencia, la
morosidad, la ignorancia y la falta de coraje de los jueces. Son ellos quienes
dan la cara y le prometen al ciudadano que necesita de justicia que se le harán
reconocer sus derechos y son los que pasan vergüenza cuando la administración
de justicia no responde o responde tarde. Es obvio que en este tema específico quienes
mejor representan a la sociedad civil son los abogados.
En suma, proponemos
que el Consejo de la Magistratura sea integrado por 13 miembros, de los cuales
6 que sean abogados, 2 magistrados activos, 2 magistrados jubilados y 3
académicos. Debe entenderse que las representaciones de los Ministerios de la
Defensa Pública y de la Fiscalía se hallan subsumidas en el grupo de
representantes de abogados, porque ellos no son sino abogados contratados por
el Estado para que, ejerciendo la profesión, realicen las tareas de acusación y defensa respectivamente. Los
representantes de los Poderes políticos deben dejar el Consejo para facilitar y
asegurar la independencia del Poder Judicial, porque en el sistema republicano la
división entre los Poderes del Estado debe ser neta. Además, tenemos la
dolorosa experiencia de que son ellos precisamente los que impiden hasta ahora la
vigencia plena de los Artículos 148 y 149 de la Constitución Nacional.
Las nuevas funciones que deben darse al Consejo
de la Magistratura
El Consejo de la
Magistratura con menor competencia en América Latina es el del Paraguay; aquí
su función se reduce a la conformación de ternas para cubrir los cargos
judiciales. En la absoluta mayoría de
los países de nuestro entorno geográfico, el Consejo de la Magistratura tiene
amplia competencia, incluyéndose el nombramiento de los magistrados, previa
conformación de la terna; la capacitación permanente del magistrado en
ejercicio; la vigilancia de la gestión de cada magistrado; la recepción de
denuncias, el sumario y la remisión de algunos casos al Jurado de
Enjuiciamiento; y en algunos países también oficia de Jurado de Enjuiciamiento. Estas atribuciones son las más comunes. En
otros países se le asigna como una de las funciones fundamentales el control
permanente del patrimonio de los magistrados, a partir de una primera
declaración de bienes, a los efectos de detectar ingresos indebidos. Con dicha
medida efectivamente se reduce la corrupción judicial a sus expresiones mínimas.
Una organización parecida a esta propuesta fue instaurada en la República de El
Salvador para combatir la corrupción y tenemos noticias de sus óptimos
resultados.
Estas son solamente
algunas sugerencias para la REFORMA JUDICIAL. Cuando llegue el tiempo de la
reforma debe consultarse con todos los estamentos que tienen proyectos para
configurar la integración del nuevo Consejo de la Magistratura y de la nueva
Corte Suprema de Justicia.
Lo único que debe desecharse definitivamente
son las opiniones de la gente insensata que propone la eliminación del Consejo
de la Magistratura. La tendencia en
América Latina marcha en sentido contrario. El Consejo de nuestro país debe tener
mayores competencias para que la Corte Suprema se desligue de muchas de sus atribuciones
y se dedique a lo suyo.
El Jurado de Enjuiciamiento en la futura
Constitución
Afirmamos lo mismo
con relación al Jurado; es decir, que no puede dejar de existir un órgano de
juzgamiento de la conducta de los magistrados y otros operadores de justicia. Hoy día se escuchan voces que proponen su
eliminación y que todo el poder se le devuelva a la Corte. Esta idea simple y cómoda es retrógrada y peligrosa.
En América Latina hay países que incluyeron como competencia del Consejo de la
Magistratura el juzgamiento de la conducta de los jueces. Otros países lo tienen por separado como lo
tenemos nosotros; pero, que se sepa, ninguno tiene hoy día el proceso de
enjuiciamiento en manos de la Corte.
El Jurado
instituido por el artículo 253 de la Constitución del 92 debe ser totalmente
modificado, tanto en cuanto a sus componentes como en cuanto a sus
competencias. Necesita perentoriamente despolitizarse y para ello se debe excluir
de su seno a los representantes de los Poderes Políticos del Estado; se debe ampliar
la representación de jueces y abogados; eliminar la representación de la Corte
Suprema de Justicia e incluir a representantes de la sociedad civil, de los
usuarios de la justicia.
También debe
establecerse, con la más absoluta claridad, que compete al Jurado juzgar la conducta de los jueces y no
sus actos jurisdiccionales. Los actos jurisdiccionales solo pueden ser
revisados por los Tribunales de Apelación respectivos. El Jurado no debe invadir competencias
ajenas; debe ceñirse a lo suyo, esto es: juzgar la conducta de los Jueces y
siempre a instancia de parte, de la parte afectada en algún juicio, del que se
cree perjudicado por la conducta del Juez, porque el que se considera perjudicado
por la resolución del juez simplemente debe apelar ante el superior en busca de
justicia. En los casos de denuncia
pública de alguna irregularidad, debe asumir la solicitud de investigación
formal por parte del Jurado, el Fiscal
de Turno; pero lo que definitivamente
debe superarse es el enjuiciamiento de oficio; grosera práctica extorsiva
en la cual el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados oficia de Juez y parte al
mismo tiempo, en el mismo juicio y en pleno ámbito judicial.
Siguiendo la línea
de fortalecimiento del Consejo de la Magistratura, somos del parecer que las actuales
funciones del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, sean transferidas al
Consejo de la Magistratura, que para el efecto estamos proponiendo que sea
ampliado; se trata de unificar ambas instituciones, despolitizarlas y darle amplios
poderes. En el seno de dicho Consejo se puede
instalar una Sala dedicada exclusivamente al enjuiciamiento de magistrados y
otros operadores de justicia. Al efecto recomendamos analizar la estructura y
las competencias de La Academia de la
Magistratura de la República del Perú.
La inamovilidad de los jueces.
Los magistrados
paraguayos somos los únicos y los últimos que en América Latina no gozamos de
inamovilidad desde el primer nombramiento.
Para otorgar la inamovilidad inmediata se necesita una mejor evaluación
y meritación de la trayectoria de los futuros magistrados. Ayudará para ello la obligatoriedad de cursar
la Escuela Judicial, los exámenes de competencia, la puntuación precisa de
títulos y certificaciones de cursos diversos, el test psicológico, etc., pero
lo principal debe estar en la trayectoria ciudadana, en la conducta pública del
postulado, en su capacidad y coraje para hacer justicia que de algún modo debe
medirse, porque administrar justicia será siempre un acto de valor personal, de
coraje cívico; con Jueces pusilánimes, miedosos, cobardes y elusivos nunca se
obtendrá justicia.
La nueva
Constitución no puede dejar de conceder la inamovilidad permanente desde el
primer nombramiento, pero deberá establecer las bases esenciales y todos los
requisitos para el concurso por los cargos en la magistratura.
La carrera judicial
La nueva
Constitución debe establecer con claridad la carrera judicial. El orden jerárquico debe ser preciso y
quienes se hallan en carrera deben tener preeminencia absoluta para la
ocupación de los cargos de juez, camarista y ministro de Corte. Si la Corte que se instituya fuere de 15
miembros, como mínimo 10 de ellos deben ser magistrados de carrera en la
primera Corte, pudiendo ser los 5 restantes originarios de la docencia
universitaria o de la profesión de abogado.
Las remuneraciones de los jueces
En el sistema
republicano existen dignidades y jerarquías, todas temporales por supuesto,
pero que deben ser respetadas por la salud del mismo sistema. En algunos casos deben
respetarse porque los comisionados por el pueblo encarnan la soberanía del
Estado; en otros casos simplemente por el rango del funcionario público o por
su nivel jerárquico.
Entre quienes
encarnan la soberanía se encuentran los Congresistas o Parlamentarios, el
Presidente y el Vicepresidente de la República, y por delegación de poder
también los Ministros del Poder Ejecutivo; encarnan también los jueces de todos
los grados incluyendo a los jueces supremos o Ministros de la Corte Suprema. La
situación de los miembros de los Poderes Políticos es obvia, pero la de los
miembros del Poder Judicial merece una explicación. Un juez es el único
funcionario que puede vender la casa de un vecino en contra de la voluntad del
propietario legítimo. Lo hará en remate público para recaudar dinero con el
cual pagar las deudas del propietario y la venderá en nombre y representación
del Estado, fuente de todo derecho de propiedad; también un juez y solo un juez
puede condenar a una persona a vivir 30 años o menos en una prisión, con todas
las limitaciones que eso implica. Luego, es evidente que EL JUEZ encarna la
soberanía.
Es por esta razón
que ningún funcionario del Estado debe recibir remuneraciones superiores a las
que se les asigna a quienes encarnan la soberanía o de quienes manejan los
negocios principales del Estado, que se hallan en segundo lugar. Esto,
naturalmente, si se encuentra vigente el sistema republicano.
En nuestro país,
actualmente, reciben remuneraciones superiores de las de los jueces, los fiscales
de todos los fueros y también los defensores públicos. Esta situación
constituye una intolerable afrenta al
sistema republicano, que solo se da porque nuestra sociedad carece de lo que se
llama cultura republicana. La
señalada anomalía fue corregida una vez, allá por los años 1995/96, cuando yo
era senador y presidente de la Corte el Dr. Oscar Paciello. Entonces fue presentada al Senado la denominada “propuesta de reingeniería de los sueldos
del sector público, con criterio republicano”, o algo así, por el senador
Carlos Romero Pereira y fue aceptada; pero luego a 4 o 5 años de congelamiento de
los sueldos fijos, la inflación consumió entre el 50 y 60 % de su poder
adquisitivo y los sueldos se redujeron a menos de la mitad. Desde entonces en
el parlamento se hacen asignar los mejores sueldos quienes más chillan o
amenazan. Mientras, a los jueces se nos dice que “por nuestra investidura” no tenemos que reclamar nada y además se
nos inculca un miserable discurso que dice: Debemos
luchar por la intangibilidad de las remuneraciones de los jueces. Esto es
lo mismo que decir: asegurémonos de pagar
nosotros la inflación de cada año. Y para colmo de males, cuando le
reclamamos a la Corte la pérdida del poder adquisitivo de nuestros salarios,
manda pedir al Parlamento “un 10% de aumento salarial”, en vez de
exigir el reajuste salarial del 30 o
40 % acumulativo. Naturalmente nadie le escuchará en el Congreso y volveremos a
pagar, por otro año más, el 10 % de inflación que se acumula sobre todas las
depreciaciones anteriores. Para desgracia de los jueces ninguno de los
Ministros de Hacienda que se sucedieron en los últimos 20 años y tampoco los Ministros de Corte tuvieron en cuenta el fenómeno económico
denominado INFLACIÓN. Si nos dicen: “este
año todos los funcionarios ganarán igual” nos están diciendo: “este año el funcionario pagará la inflación
y por tanto ganará el 10 % menos que el año pasado”.
Soluciones. La nueva Constitución política del Estado
deberá remediar estas anomalías ocasionadas por la ignorancia, la desidia y la
mala fe, estableciendo, en primer lugar, el rango jerárquico de los
funcionarios del Estado según sus dignidades republicanas y asignándoles los
salarios de conformidad con ello. Luego deberá establecer un sistema de
reajustes automáticos de esos salarios de conformidad con la tasa
inflacionaria, de suerte que esos
salarios conserven sus respectivos poderes adquisitivos; esto, porque como lo
tenemos dicho, entre las altas autoridades de nuestro país no abunda de aquellos que tienen idea de los
efectos devastadores de la inflación sobre los salarios del mal pagado
funcionario público.
El fortalecimiento de la Justicia de Paz
La Justicia de Paz
es la puerta de entrada a la administración de justicia y en nuestro medio se
halla muy desconectada del sistema y abandonada. Los Juzgados de Paz funcionan
sin control alguno, sin acompañamiento ni asesoramiento de los juzgados
superiores. La reforma debe empezar fortaleciendo a la Justicia de Paz, tanto
en su infraestructura como en su calificación, remuneración y
competencias. Debe establecer el
procedimiento de la Justicia de Paz con modalidad esencialmente oral y actuado,
en todos los asuntos.
Lo que puede hacer la nueva Corte Suprema
No toda la tarea
reorganizativa del Poder Judicial se halla en manos de la Convención Nacional
Constituyente. La futura Corte Suprema,
surgida de la misma, podría en su caso aportar algo importante para mejorar el
servicio de justicia. Puede y debe establecer por Acordadas un nuevo horario de
trabajo, un nuevo modo de servicio directo al público y a los abogados: un
horario de trabajo de 12 horas diarias continuas, en DOS TURNOS DE SEIS HORAS
que podrían ser de 7 a 19 o de 8 a 20 horas. Las jornadas de trabajo deberán
ser de seis horas diarias para el
funcionariado y flexible para el juez dentro de las 12 horas habilitadas, porque
el servicio de justicia se presta en condiciones insalubres, riesgosas y hasta
peligrosas. Los servidores de la justicia, jueces y funcionarios, trabajamos
bajo permanente presión, directa e indirecta. Cada juicio en trámite tiene dos
partes y ambas partes y sus respectivos abogados nos presionan para que les
reconozcamos sus derechos, presionan también los amigos de cada una de las
partes, presionan los actores políticos y empresariales, nos presiona la
prensa, el Jurado de Enjuiciamiento y hasta las patotas del pueblo llano pueden
tirarnos sillas a la cabeza durante los juicios orales o el mismo procesado
darnos una estocada. Todo ello hace que el trabajo nuestro sea psicológicamente
insalubre, físicamente riesgoso y emocional y económicamente peligroso. A esta clase de trabajo las leyes
laborales les asigna jornadas menores que las habituales y también nuestros
abuelos, sin haber acumulado muchos títulos que certifican sus conocimientos,
establecieron y nos dejaron una jornada de seis horas diarias de trabajo en el
servicio de justicia.
Con el mismo
plantel supernumerario de personal con que hoy cuenta la administración de
justicia se pueden establecer los dos turnos; no significará el doble de gastos
sino mucho menos, y aunque le cueste más al Estado, no importa, es un servicio
esencial suyo, intransferible, ineludible y absolutamente necesario para la paz social.
La justicia oral
Los ciudadanos que
desean que el Paraguay tenga una administración de justicia eficiente, ágil,
barata y efectiva, deben promover y apoyar los procedimientos orales. En efecto, los procedimientos escritos
enredan innecesariamente la obtención de la justicia en cualquier pueblo del
mundo, pero mucho más en el Paraguay por ser éste un país de cultura oral
predominante. La cultura paraguaya es
esencialmente oral y por ende sus procesos judiciales nunca debieron ser
escritos sino orales para responder a esa realidad social. Sin embargo el
tránsito del sistema escrito al sistema oral encuentra severos escollos en
nuestro país. El único fuero “oralizado”
es el penal y todavía su procedimiento sigue sin desembocar enteramente en el
proceso oral. La cultura del
escriturismo traba de modo grave la llegada a la oralidad plena.
Un ejemplo: nuestra
Constitución en su artículo 256 dispone que “el proceso laboral será oral”, pero a 25 años de su vigencia no existen ni
atisbos de su oralización que se perciba en el ambiente oficial. El Congreso y
la Corte Suprema hacen oídos sordos a pesar de haber prestado el juramento de
cumplir y hacer cumplir la Constitución. En este caso no existe ambigüedad ni
hay lugar para dudas. La norma constitucional es imperativa.
No obstante señalo
que en el sector privado sí, hay preocupación y hay propuestas. Aprovecho este
medio para dar a conocer al público que desde hace tres años radica en la
Cámara de Diputados, como proyecto de Ley, un Código Procesal Laboral de
Modalidad Oral de 430 artículos con su correspondiente fundamentación
teórica, obra de mi autoría, mi tesis doctoral, que sigue esperando su estudio
y sanción; y les digo de paso que nada me deben por la iniciativa ni por la
formulación del anteproyecto. Espero que el Congreso que elegiremos en abril no
tenga tantas cosas de reverenda importancia como éste y se ponga a legislar
aunque sea en sus horas libres.
En cuanto a la
oralización de la Justicia Civil se tiene el excelente libro del Prof. Dr.
César Augusto Sanabria, pero ningún legislador, jurista ni magistrado y mucho
menos la Corte Suprema demuestra interés en el cambio de modalidad
propuesto. En suma, si bien el pueblo
paraguayo es uno de los más aptos del mundo para tener un sistema de justicia
oral, su clase intelectual no atina en observar tal circunstancia para impulsar
el establecimiento de los sistemas orales de juzgamiento de las causas. No obstante, y para suerte de este pueblo, la
tendencia internacional desatada por el benemérito jurista italiano don
Giuseppe Chiovenda, es francamente favorable a la oralidad, por lo que decimos: alguna vez será.
Misceláneas
La reforma judicial
deberá considerar a su vez varios otros aspectos de la administración de
justicia a fin de hacerla cada día más ágil, transparente y efectiva. Es
cuestión de observar las diversas tendencias que se manifiestan en América
Latina, algunas de ellas muy impactantes.
Por ejemplo,
mientras en la mayoría de los países se exige cada vez más títulos y títulos
académicos a los postulantes a la magistratura, en la vecina Bolivia son escogidos simplemente hombres justos de
entre los obreros e indígenas que integran la comunidad para ser nombrados
jueces y se hace a través de una consulta popular. En dicho país la gente no quiere una justicia
acartonada y enrevesada porque entiende que el sentimiento de justicia es una
idea simple pero esencial e inherente a la persona humana. El Juez solo debe
tener bien asumido el sentido de justicia y la voluntad firme de concretarla en
el caso planteado.
Lo que ocurre con
nuestro sistema occidental es que a los Jueces se les exige mucho el
conocimiento preciso del Derecho y la observación estricta de las formas
procesales, laberinto en el cual muchas veces el juez pierde el sentido de
justicia; con ello se traiciona el objetivo central porque la gente necesita justicia y no la prolija aplicación del
Derecho, que siendo un mero instrumento para hacer justicia, no puede ocupar el
lugar de ésta que es “Prius y télesis del Derecho”, como decían los viejos
romanos.
Tadeo Zarratea.
Asunción, enero de 2018.
CAPITULO
III
Por Tadeo Zarratea, convencional constituyente
del 92
La
parte esencial del presente artículo fue publicado por el Diario Ultima Hora
el 19 de junio de 2011, bajo el título de: “La Constitución del 92 y su
significado”. Decía entonces, y ratifico ahora, que mucha gente no
comprende el significado profundo de la Constitución del 92; por eso en aquel
aniversario N° 19 de su promulgación, abordé el tema aunque de forma muy breve.
En
este material extiendo mis reflexiones sobre lo que para mí significa,
reiterando en primer lugar que no deberíamos dudar para afirmar que esta
Constitución es el instrumento jurídico y político que, en el Paraguay, instituyó LA REPÚBLICA y que ese es su mayor mérito.
Si
bien es verdad que el Paraguay se autoproclamó “República” desde su independencia y en ningún momento de
su historia intentó adoptar otro sistema político, la tal “República” no fue
instituida hasta el 19 de junio de 1992. El Paraguay fue independiente como
nación desde 1811, pero el Estado Paraguayo no adoptó EL SISTEMA REPUBLICANO,
que es un sistema político de tres Poderes independientes pero articulados de
modo orgánico y con funciones bien definidas.
La
República, a diferencia de la Monarquía, no se halla gobernada por una persona
sino por la ley. Uno de los Poderes del Estado dicta, modifica y
deroga permanentemente la ley. El otro Poder administra los recursos públicos
como le señala la ley; en otras palabras, ejecuta la ley para realizar los
fines del Estado. El tercer Poder tiene la función de controlar si los
ciudadanos y los funcionarios del Estado se ciñen o no a los mandatos de la ley
en sus actuaciones.
Para
cumplir la misión de gobernar a una nación, la República necesita de un Poder
Legislador permanente; de un Poder Ejecutivo obediente a la ley y de un Poder
Judicial independiente de los poderes políticos para ejercer el control del
acatamiento de la ley y para obligar a quienes se apartan de ella a que la
respeten.
Realizando
una mirada retrospectiva encontramos que en el Paraguay fue gobernado,
virtualmente, por un solo Poder del Estado durante sus primeros 181 años de
vida independiente, entre 1811 y 1992, y fue así no solamente porque fueron
instauradas las dictaduras del Dr. Francia, de los López, de Morínigo y
Stroessner, sino porque la Constitución de 1870 y todas las posteriores le han
dado al Poder Ejecutivo la potestad de disolver el Parlamento; luego, en
el ámbito legislativo nunca existió un Poder real sino un órgano dependiente de
la voluntad del Presidente de la “República”, el cual en cualquier momento
podía declarar -- y decretó en muchas ocasiones -- la disolución del
“Parlamento”. Es una verdad axiomática que un “Poder del Estado” que puede ser
disuelto por el otro Poder, no tiene el rango de tal; es mera mascarada.
En
cuanto al Poder Judicial, recuérdese que hasta la presidencia del Gral.
Rodríguez (1989-1993), el Presidente de la “República” (que hasta entonces no
era República) nombraba y removía a mera voluntad, sin concurso previo ni
trámite alguno y sin plazo de duración al Presidente de la Corte Suprema de Justicia,
a los miembros de la Corte y a los magistrados y jueces de todo el país. Esto
fue así hasta ayer no más.
Para
instituir, por fin, el SEGUNDO PODER del
Estado, la Constitución del 92 dispone tres medidas políticas: 1) Declara la indisolubilidad del Congreso
Nacional. 2) Prohíbe su disolución y 3) Establece sanciones severas para el gobernante que pretenda
disolverlo. Con esto quedó instituido EL PODER LEGISLATIVO como Poder real en
el Paraguay.
Más,
para dejar bien fundada la República tenía que instituir también el tercer
Poder, el Judicial, en forma INDEPENDIENTE. Con ese propósito la carta magna
declara:
“De la independencia del
Poder Judicial. Queda garantizada la
independencia del Poder Judicial. Sólo éste puede conocer y decidir en actos de
carácter contencioso. En ningún caso los miembros de los otros poderes, ni
otros funcionarios, podrán arrogarse atribuciones judiciales que no estén
expresamente establecidas en esta Constitución, ni revivir procesos fenecidos,
ni paralizar los existentes, ni intervenir de cualquier modo en los juicios.
Actos de esta naturaleza conllevan nulidad insanable. (…)Los que atentasen
contra la independencia del Poder Judicial y la de sus magistrados, quedarán
inhabilitados para ejercer toda función pública por cinco años consecutivos,
además de las penas que fije la ley.” (Art. 248)
“De la autarquía presupuestaria. El Poder Judicial goza de autonomía presupuestaria. En el
Presupuesto General de la Nación se le asignará una cantidad no inferior al
tres por ciento del presupuesto de la Administración Central. El presupuesto
del Poder Judicial será aprobado por el congreso, y la Contraloría General de
la República verificará todos sus gastos e inversiones”. (Art. 249).
Con
estos dos artículos se deja claramente instituido el Poder Judicial con
carácter independiente, autónomo y autárquico. Demás está decir que con esto ha
quedado claramente expresada en forma puntual, inequívoca y categórica, la
voluntad republicana de la Convención Nacional Constituyente de 1992 que, en
consonancia con los más altos y permanentes ideales del pueblo paraguayo, ha
dejado fundada LA REPUBLICA.
Reitero
que para mí, la importancia y significación de la Constitución del 92 estriba
en esto: en haber instituido y organizado el Estado Paraguayo como una
República. Es en virtud de ella que aquel 20 de junio de 1992 el Paraguay se
convirtió en REPÚBLICA después de tantos desaciertos de su clase política que
al parecer nunca prestó oídos al ancestral grito de “República o Muerte” que el
pueblo paraguayo viene repitiendo desde los albores de su independencia.
Varios
fueron los factores concurrentes para que esto ocurriera, pero muy
especialmente la última y larga dictadura padecida. De ese desgraciado régimen
las fuerzas políticas paraguayas salieron
hermanadas, valorando todas, aunque en distintas medidas, la libertad, los
derechos humanos y los derechos civiles y políticos de los ciudadanos.
Otro
de los factores que contribuyeron se dio en la esfera internacional y en el
mundo de las ideas políticas, porque el año 1992 se encuentra en una época de
encrucijadas ideológicas.
El
socialismo acababa de sufrir su catastrófico fracaso con la implosión del
bloque soviético en 1989.
El
liberalismo moderno aprendió por fin que la mera libertad, sin protección del
más débil, no asegura el otro objetivo que persigue: la igualdad, sino que lo
traiciona creando una relación de señorío y vasallaje entre los ciudadanos
libres por razones de fortuna o poder.
Por
su parte al nacionalismo (esa ideología ambigua que como una mujer ligera se
acomoda a todas las circunstancias) se le rompieron sus esquemas con la caída
de todas las fronteras nacionales por efecto de las comunicaciones y la intensa
interacción internacional.
Todas
las estanterías ideológicas tambalearon y los políticos pensantes de todo el
mundo empezaron a buscar nuevas fórmulas, y naturalmente, hicieron lo mismo las
fuerzas políticas paraguayas. La convención constituyente de 1991/1992 fue el
escenario perfecto para la concertación de un pacto de unidad nacional y para
diseñar, por fin, un Estado republicano y democrático de derecho, con énfasis
en la persona humana como sujeto de todas las actividades del Estado, con la
consagración real de los derechos humanos; en suma, establecimos los paraguayos
el sistema republicano, tal como lo diseñara el gran enciclopedista francés don
Charles Louis de Secondat, en
plena era monárquica y hallándose en goce de los privilegios de la Nobleza en
su carácter de “Señor” de la Brède y “Barón” de Montesquieu.
Es
difícil que se vuelva a dar en la historia una encrucijada ideológica como
aquella. Fueron tiempos durante los cuales los paraguayos nos sentimos como
huérfanos abandonados en medio del campo, porque todos los soportes ideológicos
y por ende los políticos se derrumbaron. Los únicos que se sintieron seguros eran
los fanáticos, los radicales, los regimentados que nunca piensan. Para colmo,
en medio de tal desbande cayó también nuestra vieja dictadura en 1989. Los altos personajes del régimen, soberbios y
endiosados, se vieron de repente como los que efectivamente eran: unos delincuentes. Fueron arrinconados
como ratas mientras sus víctimas se convertían en héroes y los luchadores sociales
recibían el reconocimiento de la sociedad. En suma, se trastocaron de repente
todos los valores políticos.
Yo
llegué a la Convención Constituyente con una tremenda fobia hacia los colorados
por el largo e incondicional apoyo que prestaron a la dictadura. Tenía ganas de
gritarles con estas palabras dedicadas por el poeta español Miguel Hernández a
los franquistas: “Cobardes de piel cobarde/ y de corazón de caña: ¡Nos
sentís el llamamiento / de las vidas derramadas! ¡No os avergüenza ver/ en
tanto lugar de España/ a tanta mujer serena/ bajo tantas amenazas!. Un tiro por
cada diente/ vuestra existencia reclama/ cobardes de piel cobarde”.
Sin
embargo, pronto me curé de esa fobia al descubrir, con asombro, que los
dirigentes de base del Partido Colorado fueron tan víctimas de la dictadura
como yo. Allí aprendí que en dictadura son víctimas por igual luchadores y corifeos,
propagandistas y contestatarios,
torturados y torturadores. Aprendí entonces que la dictadura es un
régimen demencial; un fenómeno
monstruoso, y por ello desde entonces tengo la convicción de que todo
proyecto autoritario debe ser ahogado en su líquido amniótico, porque si se le
deja nacer los pueblos quedan inermes, indefensos, la institucionalidad
desaparece y el poder del dictador va creciendo cada día hasta convertirse en un
poder total, incontrolable e inexpugnable.
Comprendí
entonces que aquellos modestos dirigentes de base no fueron los responsables
del sometimiento de su Partido y de la utilización del mismo por el dictador.
No declaraban su vergüenza pero ni falta hacía, porque se veía en ellos cuando,
juntos conmigo y con todos los colegas buscaban el mejor camino para el país
por el bien de sus hijos. Nos dimos las manos; nos hermanamos; nos abrazamos y
nos comprometimos a luchar juntos para no volver nunca más a la dictadura. Ese
era el ambiente político en el Paraguay en el año 1989 y en los inmediatamente
posteriores. Todo el país fue invadido por un sentimiento de solidaridad, de
patriotismo y de propósitos de unidad nacional. Me emociona recordar todo esto
y me entristece comprobar que tan nobles propósitos pronto fueron olvidados por
ciertos sectores de la sociedad.
Los aciertos de la Constitución del 92.
La Constitución
paraguaya de 1992, está considerada como una de las mejores de América Latina.
Como toda obra humana y sobre todo,
colectiva y política, tiene sus falencias; pero frente a las mismas se destacan
muchísimos aciertos tales como: la instauración de la República, la
descentralización del Estado, la instauración de una justicia electoral
confiable, la consagración de innumerables derechos sociales, la reglamentación
precisa de las Garantías Constitucionales, las garantías de igualdad y de la no
discriminación por razones ideológicas, la constitucionalización de los
principales derechos laborales, el amparo a los pueblos indígenas, y principalmente
el hecho de garantizar de forma absoluta y sin condiciones los derechos de
libre expresión, publicación y
difusión de las ideas por los medios de
comunicación social.
Las falencias de nuestra
Constitución.
La
nobleza me obliga a señalar que nuestra Constitución, a pesar de sus buenos
propósitos y sus nobles declaraciones y disposiciones, no pudo, hasta ahora al
menos, consolidar el sistema republicano de gobierno. El Poder emergente, el
segundo, se ha consolidado a pesar de los furibundos ataques que recibe a
diario, pero el tercer Poder, no. Y menos que consolidarse diría yo que no ha
nacido. Es curioso el caso porque de modo similar a como la Constitución crea
el Poder Legislativo indisoluble, declara
la independencia y autarquía del Poder Judicial; prohíbe que los otros Poderes se inmiscuyan en el quehacer judicial
y sanciona
con severas penas a quienes lo hagan. Pero no; de nada valió. Lastimosamente hoy
el país no funciona como una República.
Otro
de los errores cometidos por la Convención y que resalta como falencia
constitucional es la deficiente
reglamentación de la Contraloría General de la República. En su momento, en
el seno de la Convención, manifesté mi disconformidad por la precaria
reglamentación, pero mi juventud como mi escasa experiencia política
determinaron que no sea escuchado. Hoy los administradores del dinero público
disponen a sus anchas, hacen vito con el dinero del pueblo y no hay tope alguno
que los impida.
Finalmente
señalamos la ausencia de llaves para el
cierre de ciertos procesos, tales como el nombramiento de altos dignatarios
por el Congreso y el Poder Ejecutivo. Algunos de esos procesos consumieron
décadas como el caso del Defensor del Pueblo; eso porque la Constitución no
contiene plazos para el efecto ni soluciones alternativas o sancionatorias para casos de incumplimiento.
Nos equivocamos los
constituyentes en el diseño del Poder Judicial
Este
Poder Judicial instituido aparentemente con todas las garantías de
independencia, sin embargo nació dependiente y sometido a los Poderes
políticos. Evidentemente los Convencionales Constituyentes nos equivocamos en
el diseño del Poder Judicial; en su forma de organización, en la forma de
nombramiento de los Ministros de Corte y de los Magistrados; pero sobre todo en
la integración del Consejo de la Magistratura y del Jurado de Enjuiciamiento de
Magistrados. Este diseño debe cambiarse completamente y eso solo puede hacer
una Convención Nacional Constituyente. Por tanto, se impone la reforma
constitucional, pero no para cambiar los artículos 148 y 149 transcriptos aquí,
que son correctos y responden a las altas aspiraciones republicanas del pueblo
paraguayo, de los paraguayos que nos sentimos republicanos y democráticos, sino
para eliminar las disposiciones que contradicen a dichos artículos; para
eliminar aquellas que no permiten la vigencia de los mismos, aquellas disposiciones
que se les contraponen; aquellas que las desautorizan, niegan y finalmente
traicionan los nobles propósitos de estos artículos esenciales.
El Poder
Judicial y peor aún, los jueces, estamos hoy en manos de las autoridades
políticas cuyas actuaciones tenemos la misión de controlar; estamos sometidos a
ellas. Los convencionales constituyentes no nos dimos cuenta de la grave
antinomia existente entre los artículos declarativos números 148 y 149 y los
artículos operativos que versan sobre la integración del Consejo de la
Magistratura y del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados. Ello repercute a su vez en el modo del
nombramiento de los Ministros de Corte y demás jueces. La antinomia existente
en esta materia es francamente lamentable, porque no permite el funcionamiento
del Paraguay como República.
Con la inclusión de parlamentarios en el
Consejo de la Magistratura y en el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados le pusimos la soga al cuello al Poder
Judicial. En consecuencia hoy se halla invalidado dicho Poder. No tenemos
el Poder Judicial independiente y por tanto a la República le falta una de sus
tres patas. Con este error la propia Convención dejó eclipsada la instauración
de la República.
CAPITULO IV
Estatuto
Universal del Juez
Aprobado por la Unión Internacional de
Magistrados
Transcribimos a continuación el ESTATUTO
UNIVERSAL DEL JUEZ aprobado por la UNION INTERNACIONAL DE MAGISTRADOS en su
asamblea general ordinaria celebrada en Santiago de Chile el 14 de noviembre de
2017. El documento comenzó a trabajarse en la asamblea celebrada en Taiwan en
1999, basado sobre los estatutos regionales aprobados entre 1993 y 1995. En la
asamblea de Foz do Iguacú, en 2014, fue aprobada la propuesta del Comité de la
Presidencia para actualizar la Carta de Taiwan. Luego, en la reunión de
Barcelona se constituyó el equipo de trabajo que debía preparar el proyecto de
un nuevo estatuto, que fue discutido en la reunión de Ciudad de México, en
octubre de 2016. Finalmente, en Santiago de Chile la asamblea general lo aprobó
por unanimidad.
Este documento cuya versión castellana
todavía es deficiente, no es vinculante para los Estados, pero constituye una
guía por la cual la UIM y LAS ASOCIACIONES NACIONALES DE MAGISTRADOS pujarán
permanentemente para que sus postulados sean acogidos y asumidos en todos los países del mundo.
El
autor
( Texto oficial del documento)
UNION INTERNACIONAL DE MAGISTRADOS
ESTATUTO UNIVERSAL DEL JUEZ
Adoptado por
el Consejo Central de la UIM
en Taiwán, el 17 de noviembre de 1999
en Taiwán, el 17 de noviembre de 1999
Actualizado
en Santiago de Chile, el 14 de noviembre de 2017
INTRODUCCIÓN
“No hay libertad si el poder de juzgar no está separado
de los poderes legislativo y ejecutivo” escribió Montesquieu en su “Espíritu de
las Leyes”.
Muy influenciado por la filosofía de Montesquieu, el
famoso escritor estadunidense y abogado Alexander Hamilton caracterizó en la
década de 1780 por el artículo 78 de “El Federalista, o la nueva Constitución”
la posición del vis-a-vis judicial frente a las otras potencias estatales por
las sorprendentes palabras “Quienquiera que considere atentamente a los
diferentes poderes debe percibir que, en un gobierno en el que estén separados
unos de otros, el Poder Judicial, por la naturaleza de sus funciones, será
siempre el menos peligroso para los derechos políticos de la Constitución;
Porque será menos capaz de molestarlos o lesionarlos. (…) El Poder Judicial
está más allá de la comparación de los más débiles de los tres departamentos
del poder; Nunca puede atacar con el éxito de los otros dos; Y todo el cuidado
posible es necesario para que pueda defenderse de los ataques”
Una parte esencial del estado de derecho está
indudablemente representada por la independencia del poder judicial.
Por lo tanto, es imperativo consolidar este poder como
garantía de la protección de los derechos civiles contra los ataques del Estado
y otros grupos de intereses especiales.
Los principios fundamentales relativos a la independencia
del poder judicial se promulgaron desde 1985 por las Naciones Unidas. Se nombra
a un relator especial encargado de la independencia de los jueces y abogados
para garantizar el respeto de estas normas y hacerlas evolucionar a niveles
siempre superiores, en interés de los ciudadanos.
Las organizaciones internacionales a nivel regional, en
particular el Consejo de Europa, también promulgaron en estos últimos años
muchas normas.
“Observando que en el desempeño de sus funciones legales,
el papel de los jueces es esencial con la protección del derecho humano y de
las libertades fundamentales”, y “deseando promover la independencia de
los jueces, que es un elemento inherente a la regla Del Consejo de Europa, en
el preámbulo de la Recomendación 2010/12 sobre los jueces: independencia,
eficiencia y responsabilidades, subrayó que “la independencia del poder
judicial asegura a toda persona el derecho a un juicio justo y, por lo tanto,
no es un privilegio para los jueces, sino una garantía de respeto de los
derechos humanos y las libertades fundamentales, permitiendo que cada persona
tenga confianza en el sistema de justicia“.
A pesar de la utilidad de este corpus de reglas de
protección, corresponde a una organización como la Asociación Internacional de
Jueces promover sus propias reglas y esforzarse por darles un carácter
vinculante en todo el mundo, así como prestar atención a la evolución de tales
normas, con el fin de otorgar más garantías a jueces y fiscales.
Después de la adopción entre 1993 y 1995 de los estatutos
regionales, un Estatuto Universal sobre el Estatuto de los Jueces fue adoptado
por unanimidad por la IAJ en Taiwán en 1999.
Desde entonces, aparecieron muchos temas, que no podrían
haber sido considerados en ese momento. Este es el caso de la ética y la
deontología, que se desarrolló sobre la base de solicitudes crecientes y
legítimas de los ciudadanos y como desarrollo del concepto de imparcialidad.
Esto es también el caso de la comunicación, en un mundo
cada vez más abierto y “conectado”. Finalmente, lo mismo ocurre en el marco de
un contexto económico difícil, tanto en materia presupuestaria como en materia
de remuneraciones y de la carga de trabajo de los jueces.
Otros temas fueron abordados por la IAJ dentro de los
trabajos de su Comisión de Primer Estudio. Las conclusiones de estas obras
pueden integrarse en el Estatuto.
En un momento en el que, en muchos países, los derechos
del poder judicial son amenazados, los jueces son agredidos, los fiscales son
culpados, la actualización del Estatuto Universal del Estatuto de los Jueces
adoptado en 1999 se convierte en una necesidad.
Durante la reunión en Foz do Iguaçu en 2014 el Consejo
Central de la IAJ aprobó la propuesta del Comité de Presidencia para actualizar
la Carta adoptada en Taiwán en 1999.
Durante la reunión de Barcelona se creó un grupo de
trabajo encargado de preparar un proyecto de nuevo Estatuto.
Estaba compuesto de
– Christophe REGNARD, Presidente de la IAJ (Francia),
Presidente del Grupo de Trabajo
– Giacomo OBERTO, Secretario General de la IAJ (Italia)
– Janja ROBLEK (Eslovenia)
– Julie DUTIL (Canadá)
– Alyson DUNCAN (Estados Unidos)
– Walter BARONE (Brasil)
– Mario MORALES (Puerto Rico)
– Marie Odile THIAKANE (Senegal)
– Scheik KONE (Malí)
A este trabajo se asoció también Günter WORATSCH,
Presidente Honorario de la IAJ (Austria), en su calidad de Presidente del
Consejo de Presidentes Honorarios.
El proyecto de estatuto fue discutido en el grupo de
trabajo durante la reunión en la Ciudad de México en octubre de 2016, con el
fin de permitir los debates dentro de los Grupos Regionales, con ocasión de sus
reuniones de primavera de 2017.
El Comité de la Presidencia también podría debatir y
validar las propuestas del grupo de trabajo en junio de 2017.
La adopción formal ocurrio por unanimidad durante la
reunión anual del Consejo Central en el dia de 14 de noviembre de 2017.
ARTÍCULO 1 – PRINCIPIOS GENERALES
El Poder Judicial, como garante del Estado de Derecho, es
una de las tres potencias de cualquier Estado democrático.
Los jueces garantizarán en todo su trabajo los derechos
de todos a un juicio justo. Promoverán el derecho de las personas a un juicio
justo y público en un plazo razonable por un tribunal independiente e imparcial
establecido por la ley, en la determinación de sus derechos y obligaciones
civiles o de cualquier acusación penal contra ellos.
La independencia del juez es indispensable para la
justicia imparcial bajo la ley. Es indivisible. No es una prerrogativa o un
privilegio otorgado para el interés personal de los jueces, sino que se otorga
el Estado de derecho y el interés de cualquier persona que pida y que espera
una justicia imparcial.
Todas las instituciones y autoridades, nacionales o
internacionales, deben respetar, proteger y defender esa independencia.
Los jueces deberán garantizar en todos sus trabajos los
derechos de todos a un juicio justo y público. Promoverán el derecho de los
individuos a una audiencia pública dentro de un plazo razonable por un tribunal
independiente e imparcial establecido por la ley, en la determinación de sus
derechos y obligaciones civiles o de cualquier cargo criminal en su contra.
Los jueces en todos sus trabajos asegurarán los derechos
Los jueces en todos sus trabajos asegurarán los derechos
ARTÍCULO 2 – INDEPENDENCIA
EXTERNA
Artículo 2-1 – Garantía de la
independencia en un texto jurídico del más alto nivel
La independencia judicial debe
estar consagrada en la Constitución o en el nivel legal más alto posible.
El estatuto jurídico debe estar garantizado por una ley
que crea y protege una oficina judicial que es verdadera y efectivamente
independiente de otras potencias estatales.
El juez, como titular de un cargo judicial, debe poder
ejercer poderes judiciales libres de presión social, económica y política, e
independientemente de otros jueces y la administración del poder judicial.
Artículo
2-2 – Seguridad de la oficina
Los jueces – una vez nombrados o elegidos – disfrutan de
la tenencia hasta la edad de jubilación obligatoria o la terminación de su
mandato.
Un juez debe ser nombrado sin ninguna limitación de
tiempo. Si un sistema legal proporciona una cita por un período limitado de
tiempo, esto sólo podría ocurrir bajo condiciones previamente determinadas,
siempre que la independencia judicial no esté en peligro.
Ningún juez puede ser asignado a otro puesto o promovido
sin su consentimiento.
Un juez no puede ser trasladado, suspendido o destituido
de su cargo salvo que esté previsto por la ley y sólo como efecto de un
procedimiento disciplinario, bajo el respeto de los derechos de defensa y del
principio de contradicción.
Cualquier cambio en la edad de jubilación obligatoria no
debe tener efecto retroactivo.
Artículo 2-3 – Consejo de la Judicatura
A fin de salvaguardar la
independencia judicial, debe crearse un Consejo de la Judicatura, u otro órgano
equivalente, salvo en los países en los que tradicionalmente se garantiza esta
independencia por otros medios.
El Consejo de la Judicatura debe ser completamente
independiente de los demás poderes del Estado.
Debe estar compuesto por una mayoría de jueces elegidos
por sus compañeros, de acuerdo con procedimientos que aseguren su mayor
representación.
El Consejo de la Judicatura puede tener miembros que no
sean jueces, para representar la variedad de la sociedad civil. Para evitar
cualquier sospecha, estos miembros no pueden ser políticos. Deben tener las
mismas calificaciones en términos de integridad, independencia, imparcialidad y
habilidades de los jueces. Ningún miembro del Gobierno o del Parlamento puede
ser al mismo tiempo miembro del Consejo de la Judicatura.
El Consejo de la Judicatura debe estar dotado de las
mayores facultades en materia de contratación, formación, nombramiento,
promoción y disciplina de los jueces.
Debe preverse que el Consejo pueda ser consultado por los
demás poderes del Estado sobre todas las cuestiones posibles relativas a la
situación judicial y la ética, así como sobre todas las cuestiones relativas al
presupuesto anual de Justicia y la asignación de recursos a los tribunales, en
la organización, funcionamiento e imagen pública de las instituciones
judiciales.
Artículo 2-4 – Recursos para la Justicia
Los demás poderes del Estado deben dotar al poder judicial
de los medios necesarios para equiparse adecuadamente para desempeñar su
función.
El Poder Judicial debe tener la oportunidad de participar
o de ser oído en las decisiones adoptadas en relación con el presupuesto del
Poder Judicial y los recursos materiales y humanos asignados a los tribunales.
Artículo 2-5 – Protección del juez y respeto de las
sentencias
El juez debe beneficiarse de una protección estatutaria
contra amenazas y ataques de cualquier tipo que puedan ser dirigidos contra
él/ella, en el desempeño de sus funciones.
La seguridad física para el/la juez y su familia debe ser
proporcionada por el Estado. Para garantizar la serenidad de los debates
judiciales, el Estado debe poner en marcha medidas de protección ante los
tribunales.
Deberían evitarse las críticas contra las sentencias, que
pueden comprometer la independencia del poder judicial o poner en peligro la
confianza del público en la institución judicial. En el caso de tales
denuncias, deben establecerse mecanismos apropiados para que se inicien los
juicios y se proteja adecuadamente a los jueces interesados.
ARTÍCULO 3 – INDEPENDENCIA INTERNA
Artículo 3-1: Sujeción del
juez a la ley
En el desempeño de las funciones
judiciales el juez está sujeto sólo a la ley y debe considerar sólo la ley.
Una organización jerárquica del poder judicial en el
sentido de una subordinación de los jueces a los presidentes de los tribunales
o a instancias superiores en su actividad de toma de decisiones judiciales, con
excepción de la revisión de opiniones como se describe a continuación (véase el
Artículo 3.2), sería una violación del principio de independencia judicial
Artículo 3-2 – Autonomía personal
Ninguna influencia, presión,
amenaza o intervención, directa o indirecta, de cualquier autoridad, es aceptable.
Esta prohibición de las órdenes o instrucciones, de
cualquier clase posible, sobre los jueces no se aplica a los tribunales
superiores, cuando anulan las resoluciones por instancias anteriores, de
conformidad con los procedimientos legalmente establecidos.
Artículo 3 -3 Administración del
Tribunal
Los representantes del poder
judicial deben ser consultados antes de cualquier decisión que afecte al
desempeño de funciones judiciales.
Como la administración judicial puede afectar la
independencia judicial, debe ser confiada principalmente a los jueces.
Los jueces son responsables de sus acciones y deben
difundir entre los ciudadanos cualquier información útil sobre el
funcionamiento de la justicia.
Artículo 3-4 – Cómo se deben
asignar los casos
La asignación
de casos debe basarse en reglas objetivas, que se establecen y comunican
previamente a los jueces. Toda decisión sobre asignación debe tomarse de manera
transparente y verificable.
Un caso no debe ser retirado de un juez en particular sin
razones válidas. La evaluación de tales razones debe hacerse sobre la base de
criterios objetivos, preestablecidos por la ley y siguiendo un procedimiento
transparente por parte de una autoridad dentro del poder judicial.
Artículo 3-5 – Libertad de
expresión y derecho a crear asociaciones
Los jueces
disfrutan, como todos los demás ciudadanos, de la libertad de expresión. Sin
embargo, al ejercer este derecho, deben mostrar moderación y comportarse
siempre de tal manera que preserven la dignidad de su cargo, así como la
imparcialidad y la independencia del poder judicial.
El derecho de un juez a pertenecer a una asociación
profesional debe ser reconocido para permitir la consulta de los jueces,
especialmente en lo que respecta a la aplicación de sus estatutos, éticos y de
otra índole, y los medios de justicia, y para permitirles defender sus
legítimos intereses y su independencia.
ARTÍCULO 4 – RECLUTAMIENTO Y FORMACIÓN
Artículo 4-1: Reclutamiento
El nombramiento o selección de jueces debe basarse
únicamente en criterios objetivos, que pueden garantizar la competencia
profesional; Debe ser realizada por el organismo descrito en el Artículo 2.3.
La selección debe realizarse independientemente de
género, origen étnico o social, opiniones filosóficas y políticas o creencias
religiosas.
Artículo 4-2: Formación
Las capacitaciones iniciales y en servicio, en la medida
en que garanticen la independencia judicial, así como la buena calidad y
eficiencia del sistema judicial, constituyen un derecho y un deber para el juez.
Se organizará bajo la supervisión del poder judicial. La formación en servicio
no debe utilizarse como una forma de evaluación integrada del juez.
ARTÍCULO 5 – NOMBRAMIENTO, PROMOCIÓN Y EVALUACIÓN
Artículo 5-1 – Nombramiento
La selección y cada nombramiento de un juez debe
realizarse de acuerdo con criterios objetivos y transparentes basados en una
calificación profesional adecuada.
La selección debe ser realizada por el organismo
independiente definido en el Artículo 2-3 de esta Carta, o un órgano equivalente.
Artículo 5-2 – Promoción
Cuando no se basa en antigüedad, la promoción de un juez
debe basarse exclusivamente en cualidades y méritos verificados en el desempeño
de funciones judiciales mediante evaluaciones objetivas y contradictorias.
Las decisiones sobre ascensos deben ser pronunciadas en
el marco de procedimientos transparentes previstos por la ley y emitidas por el
órgano previsto en el artículo 2-3 de este Estatuto, a propuesta del juez en
cuestión o con su acuerdo. El juez, cuya solicitud de promoción ha sido
rechazada, debería poder impugnar el rechazo.
Artículo 5-3 – Evaluación
La evaluación debe ser principalmente cualitativa y
basarse en los méritos, así como en las habilidades profesionales, personales y
sociales del juez; en lo referente a las promociones a funciones
administrativas, deben basarse en las competencias gerenciales del juez.
La evaluación debe basarse en criterios objetivos, que
previamente se han hecho públicos. El procedimiento de evaluación debe obtener
la participación del juez en cuestión, a quien se le debe permitir
impugnar la decisión ante un organismo independiente.
Bajo ninguna circunstancia los jueces pueden ser
evaluados sobre la base de las sentencias dictadas por ellos.
ARTÍCULO 6 – ÉTICA
Artículo 6-1 – Principios
generales
En todas las circunstancias, los
jueces deben guiarse por principios éticos.
Tales principios, relativos a la vez a sus deberes
profesionales y su manera de comportarse, deben guiar a los jueces y formar
parte de su formación.
Estos principios deben establecerse en códigos de ética
judicial que deben inspirar la confianza del público en los jueces y el poder
judicial. Los jueces deben desempeñar un papel de liderazgo en el desarrollo de
tales códigos.
Artículo 6-2 – Imparcialidad, dignidad,
incompatibilidades, moderación
En el desempeño de las funciones judiciales el juez debe
ser imparcial y debe ser visto así.
El juez debe desempeñar sus funciones con moderación y
atención a la dignidad de la corte y de todas las personas involucradas.
El juez debe abstenerse de cualquier conducta, acción o
expresión de un tipo que afecte efectivamente la confianza en su imparcialidad
e independencia.
Artículo 6-3 – Eficiencia
El juez debe realizar diligente y eficientemente sus
deberes sin demoras indebidas.
Artículo 6-4 – Actividades exteriores
El juez no podrá ejercer ninguna otra función, pública o
privada, remunerada o no, que no sea plenamente compatible con los deberes y el
estatuto del juez.
Él/ella debe evitar cualquier posible conflicto de intereses.
El juez no debe estar sujeto a nombramientos externos sin
su consentimiento.
Art. 6-5 – Posible recurso del juez a una autoridad
independiente para obtener asesoramiento
Cuando los jueces consideren que su independencia está
amenazada, deben poder recurrir a una autoridad independiente, preferiblemente
la descrita en el Artículo 2-3 de esta Carta, que disponga de medios para
investigar los hechos y proporcionarles ayuda y apoyo.
Los jueces deben ser capaces de buscar asesoramiento
sobre ética de un órgano dentro del poder judicial.
ARTÍCULO 7 – DISCIPLINA
Artículo 7-1 – Procedimientos
disciplinarios
La administración del poder
judicial y la acción disciplinaria en favor de los jueces deben organizarse de
tal manera que no comprometa la auténtica independencia de los jueces y que
sólo se preste atención a consideraciones tanto objetivas como pertinentes.
Los procedimientos disciplinarios deben ser llevados a
cabo por órganos independientes, que incluyen una mayoría de jueces, o por un
órgano equivalente.
Salvo en caso de malicia o negligencia grave, constatada
en una sentencia definitiva, no se puede entablar acción disciplinaria contra
un juez como consecuencia de una interpretación de la ley o de la valoración de
hechos o de la ponderación de pruebas, realizada por él / ella para determinar
casos
Los procedimientos disciplinarios se llevarán a cabo bajo
el principio del debido proceso legal. El juez debe tener acceso a los
procedimientos y beneficiarse de la asistencia de un abogado o de un compañero.
Las sentencias disciplinarias deben ser razonadas y pueden ser impugnadas ante
un órgano independiente.
La acción disciplinaria contra un juez sólo puede ser
tomada cuando está prevista por la ley preexistente y en cumplimiento de reglas
de procedimiento predeterminadas. Las sanciones disciplinarias deben ser
proporcionadas.
Artículo 7-2 – Responsabilidad
civil y penal
La acción civil, en los países
donde esto es permisible, y la acción criminal, incluyendo la detención, contra
un juez sólo debe ser permitida bajo circunstancias que aseguren que su
independencia no puede ser influenciada.
El recurso para los errores judiciales debe encontrarse
en un sistema apropiado de apelaciones. Cualquier remedio para otros errores en
la administración de justicia reside solamente contra el estado.
No es apropiado que un juez se exponga, con respecto al
presunto ejercicio de las funciones judiciales, a cualquier responsabilidad
personal, incluso a modo de reembolso del Estado, salvo en caso de
incumplimiento voluntario.
ARTÍCULO 8 –
REMUNERACIÓN, PROTECCIÓN SOCIAL Y RETIRO
Artículo 8 – 1 – Remuneración
El juez debe recibir una remuneración suficiente para
asegurar una verdadera independencia económica y, por ello, su dignidad,
imparcialidad e independencia.
La remuneración no debe depender de los resultados del
trabajo del juez ni de sus actuaciones y no debe ser reducida durante su
servicio judicial.
Las normas sobre retribución deben estar consagradas en
los textos legislativos al más alto nivel posible.
Artículo 8-2 – Protección social
El estatuto otorga una garantía a los jueces que actúan
en capacidad profesional contra los riesgos sociales relacionados con la
enfermedad, la maternidad, la invalidez, la vejez y la muerte.
Artículo 8-3 – Jubilación
El juez tiene derecho a la jubilación con una anualidad o
pensión de acuerdo con su categoría profesional.
Después de la jubilación, el/la juez no debe ser impedido
de ejercer otra profesión legal únicamente porque ha sido juez
ARTÍCULO 9 – APLICABILIDAD DE LA
CARTA
Artículo 9-1 – Aplicabilidad a
todas las personas que ejercen funciones judiciales
La presente Carta se aplica a todas las personas que
ejercen funciones judiciales, incluidos los magistrados no profesionales.
Artículo 9-2 – Aplicabilidad al
Ministerio Público
En los países en que los miembros del Ministerio Público
son equiparados (o integrados como) a jueces, los principios mencionados se
aplican mutatis mutandis a estos fiscales públicos.
Artículo 9-3 – Independencia de los fiscales
La independencia de los fiscales -que es esencial para el
estado de derecho- debe ser garantizada por la ley, al más alto nivel posible,
de manera similar a la de los jueces.
fin
http://www.iaj-uim.org/es/ universal-charter-of-the-
judge-2017
Índice. (En el libro, pág.87) Prólogo………………………………………………………………………pág. 7
Introducción……………………………………………………………….........
11
La
reforma del sistema judicial…………………………………………………11
CAPITULO
I
Medidas
que se pueden adoptar sin reforma constitucional……………………13
La ley
orgánica del Poder Judicial
descentralizado……………………………14
La
función de control………………………………………………………….. 16
El
control administrativo……………………………………………………….17
Contenidos
de la futura ley de descentralización………………………………19
Poderes
administrativos que necesita el juez………………………………… 21
La
cuestión económico-financiera……………………………………………..22
Conclusión…………………………………………………………………….
25
La
ley de desconcentración de la Corte Suprema de Justicia………………… 25
Los
cinco proyectos de ley pendientes de sanción legislativa………………. 28
CAPITULO
II
Reflexiones
sobre el nuevo Poder Judicial que se puede
instituir
a través de la reforma constitucional………………………………….31
Los
defectos de nuestra Constitución de 1992………………………………. 32
La
Corte Suprema necesaria para el Paraguay……………………………… 33
Duración
del mandato…………………………………………………………37
El
nuevo Consejo de la Magistratura………………………………………… 39
Las
nuevas funciones que deben darse al Consejo de la Magistratura……… 41
El
Jurado de Enjuiciamiento en la futura Constitución………………………43
La
inamovilidad de los jueces………………………………………………
45
La
carrera judicial…………………………………………………………… 45
Las
remuneraciones de los jueces……………………………………………46
Fotografías…………………………………………………………entre
48 y 49
El
fortalecimiento de la justicia de paz…………………………………….. 49
Lo
que puede hacer la nueva Corte Suprema……………………………… 49
La
justicia oral……………………………………………………………… 51
Misceláneas………………………………………………………………… 53
CAPITULO
III
La
Constitución del 92, su importancia, sus aciertos y falencias……………55
Los
aciertos de la Constitución del 92……………………………………….63
Las
falencias de nuestra Constitución……………………………………… 63
Nos
equivocamos los constituyentes
en
el diseño del Poder Judicial……………………………………………... 64
CAPITULO IV
Estatuto
Universal del juez ……………………………………………........ 67
Presentación
hecha por el autor…………………………………………….. 67
Presentación
hecha por la UIM……………………………………………69-73
Texto
aprobado por la Unión Internacional de Magistrados en……………
Santiago de Chile el 14 de noviembre de
2017………………………......... 74-86
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